VI CONGRESO ARGENTINO Y LATINOAMERICANO DE ANTROPOLOGÍA RURAL
GRUPO DE TRABAJO: 7
INTERFACES URBANO-RURALES: EXTENSIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE EN LOS PERIURBANOS PAMPEANOS
Lic. Lisandro E. Martínez - martinez.lisandroe@inta.gob.ar
Instituto de Investigación en Prospectiva y Políticas Públicas INTA
Resumen
El presente trabajo realiza un recorrido por distintas herramientas de extensión desplegadas por agentes del INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria) en los grandes periurbanos pampeanos que, desde el paradigma de la agroecología, buscan brindar alternativas productivas sustentables, así como aportar al ordenamiento territorial y a un desarrollo rural y urbano más amigable con el medio y con los seres humanos. Tomando los casos de los grandes periurbanos de La Plata-Buenos Aires, Córdoba y Rosario, se busca brindar un panorama de las herramientas de extensión y políticas públicas que desde el INTA se vienen desplegando a fin de incidir para un desarrollo sustentable en la interfaz urbano-rural. A su vez, dadas las características de estos territorios, el trabajo busca aportar conceptualizaciones sobre la relación campo-ciudad que, desde un abordaje antropológico, arrojen luz sobre modelos de desarrollo alternativos y superadores de la crisis socio-ambiental que viene agudizando el modelo capitalista en tanto avanzamos en el siglo XXI.
Palabras clave: agroecología, extensión, desarrollo rural y urbano, interfaz urbano-rural.
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Introducción.
La particularidad de esos entramados complejos y diversos que representan las zonas de transición entre el campo y la ciudad hace que requieran especial atención, tanto en términos urbanísticos como productivos. Desde que la modernidad comenzó a hacer crecer cada vez con mayor velocidad las ciudades, los periurbanos se irguieron como un espacio altamente dinámico y complejo, lo cual hace difícil definirlo conceptualmente, así como diseñar e implementar políticas públicas específicas -PPE- (Tacoli, 1999; Barsky, 2010; Barsky y Aboitiz, 2011, 2012). Entonces, ¿cómo definir y atender a dicha especificidad? ¿Cómo delimitar un territorio que por su propia naturaleza excede cualquier recorte? Y, más importante aún, ¿cómo diseñar e implementar políticas públicas específicas? El siguiente trabajo realiza un recorrido conceptual que da cuenta, en principio, de lo difícil de definir con precisión qué entendemos por espacios periurbanos; qué dinámicas sociales, productivas, políticas y culturales se tejen en los mismos; y cómo es abordada dicha complejidad desde herramientas institucionales que el INTA despliega en los grandes periurbanos de la región pampeana. Al definir este recorte, el de los grandes periurbanos, que sabemos supone un grado de complejidad inabarcable en gran medida, creemos, sin embargo, permite visualizar problemáticas particulares de estos territorios, revalorizando el accionar que desde instituciones estatales como el INTA vienen aportando a un desarrollo sustentable en zonas de alta sensibilidad. En este sentido, la orientación de las políticas apunta a desarrollar las posibilidades y potencialidades de la llamada agricultura urbana y periurbana (AUyP), que como práctica productiva ha sido priorizada como política clave para el desarrollo sustentable1.
1“La Agricultura Urbana (AU) está ubicada dentro (intra-urbana) o en la periferia (periurbana) de un pueblo o ciudad, e incorpora prácticas de cultivo o cría de animales, reciclaje de residuos y aguas residuales con fines productivos, procesamiento y distribución de una diversidad de productos alimentarios y no alimentarios, utilizando recursos humanos y materiales, productos y servicios que se encuentran en y alrededor de dicha zona, y a su vez proveyendo recursos y materiales a la misma. Un número creciente de gobiernos locales y nacionales, promuevan la AU en respuesta a los graves problemas de pobreza, de inseguridad alimentaria y de degradación ambiental que enfrentan. Para mejorar la AU y hacerla más sostenible, los gobiernos deben reconocer el rol que juega dentro del desarrollo municipal, promoverla y gestionarla a través de políticas e incentivos adaptados a las necesidades de la población, promoviendo la equidad de género e inclusión social” (Dubbeling y Santandreu, 2002).
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Desde hace ya algunas décadas los periurbanos comenzaron a ser tenidos en cuenta como áreas o espacios altamente complejos y demandantes de una mirada y abordaje especial, sobre todo en relación a las potencialidades de la AUyP (Barsky, 2005), aspecto esencial para justificar el accionar en estos territorios de una institución como el INTA. Dejando en “pausa” por un momento la necesidad de definir con mayor especificidad qué entendemos por periurbanos, el presente proyecto de investigación propone un primer recorte de nuestro objeto de estudio, detallando a la vez en que marco institucional se inscribe.
Tomando entonces a los periurbanos como objeto de estudio, nuestro problema de investigación se refiere al análisis de políticas públicas implementadas por el INTA (siempre en articulación con otros actores) en los periurbanos de las grandes ciudades pampeanas, como Córdoba, Rosario o el área metropolitana de Buenos Aires-La Plata, y que intentan aportar a un desarrollo sustentable en términos tanto sociales como ambientales, desde el paradigma de la agroecología2. Este recorte implica definir un abordaje teórico-metodológico que, como parte de una investigación que intenta asir áreas tan grandes y complejas, permita trabajar con dichas complejidades de manera operativa y representativa.
Este proyecto de investigación se enmarca en uno de los proyectos específicos que conforman el Programa Nacional para el desarrollo y la sustentabilidad de los territorios (Cartera 2013-2019) de INTA. En el mismo, denominado “Políticas públicas, modelos de desarrollo y gobernabilidad en los territorios”, se reconoció como área de vacancia dentro del análisis de políticas públicas, el estudio de las herramientas que desarrolla la institución en los periurbanos de las grandes ciudades pampeanas. Aunque sí existe gran material tanto de Publicaciones INTA como extra-inta que abordan distintas experiencias “intianas”, entendemos la necesidad de encarar un proyecto de análisis
2“un nuevo paradigma que intente dar soluciones novedosas partiendo de la consideración de las interacciones de todos los componentes físicos, biológicos y socioeconómicos de los sistemas agropecuarios integrando este conocimiento en el ámbito regional para una producción sustentable […] Un nuevo campo de conocimientos, un enfoque, una disciplina científica que reúne, sintetiza y aplica conocimientos de la agronomía, la ecología, la sociología, la etnobotánica y otras ciencias afines, con una óptica holística y sistémica y un fuerte componente ético, para generar conocimientos y validar y aplicar estrategias adecuadas para diseñar, manejar y evaluar agroecosistemas sustentables” (Sarandón, 2014:55).
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comparativo y de mayor integralidad del impacto que están produciendo estas políticas públicas que, como herramientas de extensión, se vienen desarrollando entre el INTA junto a otros actores e instituciones en los grandes periurbanos pampeanos.
Entendemos que los periurbanos representan áreas estratégicas para avanzar en formas productivas y urbanísticas que le den mayor sustentabilidad tanto a las ciudades como al campo. Dado su lugar de interfaz urbano-rural (concepto que desarrollaremos también), se visibilizan allí más que en cualquier otro lugar las contradicciones de modelos de desarrollo donde, habitualmente, la periferia es considerada un lugar marginal (en términos de planificación, de ordenamiento territorial, de uso sustentable de los recursos), y donde aparecen con más fuerza los conflictos. Por tanto, entendemos es allí donde pueden desarrollarse, a través de PPE, propuestas productivas y urbanísticas más integrales que hagan a un uso más racional y sustentable del medio. Es por ello que consideramos fundamental pensar las interfaces urbano-rurales en toda su complejidad. Como espacio protagónico de los fenómenos migración campo-ciudad (o viceversa), como áreas prioritarias donde avanzar en el ordenamiento territorial, como Cinturones verdes con rol central para asegurar la seguridad y soberanía alimentaria. Y también como espacio privilegiado donde “aterrizar” los planteos de la economía ecológica, la agroecología o la ecología política, entre otros campos disciplinares.
El concepto de Periurbano.
El trabajar con los periurbanos, tanto sea como objeto de estudio o como objeto de PPE, supone tratar con una doble indeterminación. Una, la que emana de su propia indeterminación conceptual, por cuanto resulta difícil asirlo tanto para su conocimiento como para el diseño, implementación y evaluación de PPE (Barsky, 2005)3; y una segunda, en tanto su propia “naturaleza” difusa hace que,
3 “El estudio del periurbano supone el abordaje de un complejo territorial que expresa una situación de interface entre dos tipos geográficos aparentemente bien diferenciados: el campo y la ciudad. De difícil definición conceptual y delimitación, cuenta con la desventaja de que es, en cuanto a objeto de investigación, un territorio “resbaladizo”, en situación transicional, en permanente transformación (o con expectativas de ser transformado), frágil, susceptible de nuevas intervenciones. Con el paso del tiempo, el periurbano “se
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tanto las políticas que específicamente son pensadas para su particularidad como otras que fueran diseñadas para otros propósitos (y que por ende no los contemplen especialmente), se confundan y dificulten distinguir cuando se trata de unas y cuando de otras (Tacoli, 1999)4. Por ello, intentaremos ahora realizar un recorrido que nos permita precisar qué entendemos conceptualmente por periurbanos, y por periurbanos de grandes ciudades más específicamente, y qué abordaje teórico nos permite posicionarnos de la mejor manera frente a este objeto de estudio.
Como espacio de transición entre dos ambientes bien caracterizados, el campo y la ciudad (pensados tradicionalmente como opuestos, aunque intentaremos refutar esta afirmación), los periurbanos cargan con gran parte de las problemáticas que emanan de uno u otro lugar del “espectro urbano-rural”5. Problemas de especulación y presión inmobiliaria por revalorización de la tierra (barrios cerrados, loteos, tenencia precaria, etc.), problemas de asentamientos irregulares, problemas derivados de tierras destinadas a parques industriales, problemas de depósito de residuos urbanos e industriales, problemas derivados por encontrarse muchas veces en zonas inundables (tanto de llanura como de sierras), problemas de contaminación por fumigaciones (tanto de sistemas
extiende”, “se relocaliza”, “se corre de lugar”; no le otorga demasiadas garantías de permanencia al investigador. Se trata de un territorio en consolidación, bastante inestable en cuanto a la constitución de redes sociales, de una gran heterogeneidad en los usos del suelo. Ha recibido diversas denominaciones: la periferia urbana, el rur-urbano, la “ciudad difusa”, la frontera campo-ciudad, la “ciudad dispersa”, territorios de borde, borde urbano/periurbano, el contorno de la ciudad, extrarradio, exurbia, etc. Es un espacio que se define por la indefinición: no es campo, ni es ciudad. ¿Cómo conceptualizarlo?” (Barsky, 2005:s-n).
4 “In surveying development strategies which affect rural-urban interactions, it is difficult to know what to exclude since virtually all policies have some effect on the form and the spatial distribution of national development. Macro-economic or pricing policies, or sectoral priorities which make no explicit reference to spatial dimensions, are often the most powerful influences affecting linkages between urban centres and the countryside. Neglecting the impact of these policies is often a major factor in the failure of spatial development strategies” (Tacoli, 1999:151).
5“[…] en los países latinos la ocupación del suelo en las áreas periféricas generalmente se realiza de una manera no planificada, constituyendo un espacio de gran heterogeneidad y crecimiento acelerado, donde pueden registrarse problemáticas sociales y ambientales agudas, un mercado del suelo poco transparente, proximidades conflictivas (Puebla. 2003). […] El periurbano constituye un “territorio de borde” sometido a procesos económicos relacionados con la valorización capitalista del espacio, como consecuencia de la incorporación real o potencial de nuevas tierras a la ciudad. […] En definitiva, el periurbano posee “..la mayor complejidad de usos del suelo mezclados que puede observarse en toda la Tierra. Aparentemente la distribución de estos usos parece obedecer al azar, pero... no hay sino una lógica cuyo descubrimiento es una de las tareas más importante del estudioso de dichos espacios...” (Capel. 1994, p. 137)” (Barsky, 2005:s-n).
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intensivos como extensivos)6, falta de servicios básicos, problemas de infraestructura de acceso, de circuitos de comercialización, etc.
Esta multiplicidad de problemas, sumado a la indeterminación antes referida, hacen que al hablar de periurbanos necesitemos siempre poner en primer plano estas incertidumbres. Es decir, comprender que, tanto para investigarlos con fines netamente académicos, como para diseñar e implementar políticas, es necesario siempre posicionar a los periurbanos no como espacios o territorios en sí mismos, sino como el resultado de una relación o una tención, aquella que emana de la vinculación campo-ciudad, dialéctica clásica que ya llamara la atención de cientistas sociales desde el siglo XIX (Foster y Magdoff, 1998). Dado que pensamos que es justamente esta característica de espacio en tensión, tensión entre dos polos, la que caracteriza a los periurbanos, es que recurrimos al concepto de interfaz para posicionarnos mejor conceptualmente frente a los mismos.
Interfaces urbano-rurales.
Para las ciencias sociales, los lugares de confluencia entre dinámicas culturales, económicas y/o políticas contrapuestas han representado un ámbito privilegiado para indagar en procesos de conflictividad social, o incluso para procesos que, aunque no conflictivos, sean representativos de cambios o transformaciones sociales. No resulta llamativo entonces que las interfaces urbano-rurales hayan recibido especial atención. No es casual tampoco que casi de forma simultánea, tanto la Antropología como la Sociología hayan realizado una reorientación teórica hacia este campo-objeto de estudio. Ambas disciplinas tenían, en sus planteos teóricos clásicos –siendo extremadamente esquemáticos-, dos orientaciones opuestas y complementarias respecto de sus objetos de estudio. Mientras la sociología hacía de lo urbano su razón de ser, la antropología parecía estar abocada a sociedades tradicionales arraigadas de forma casi excluyente al medio rural (Ratier, 2013). Al mismo tiempo, mientras la primera se preocupaba por estudiar los cambios en, y sólo en, la sociedad moderna, la
6 Abordamos este tema especialmente (y espacialmente) en un trabajo anterior (Martínez y Aranguren, 2015)
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antropología hacía lo propio con la supuesta estabilidad de las sociedades llamadas tradicionales. Sin embargo, en el periodo entre guerras (y luego también y con más fuerza), ambas disciplinas reorientaron su mirada hacia las zonas de confluencia entre la ciudad y el campo, ese espacio de interfaz entre modos de vida que aunque suponían formas contrapuestas de sociabilidad, resultaban complementarios. Es entonces cuando comienza a utilizarse con fuerza la idea de continuum, como una forma de marcar la continuidad entre los polos del “espectro”, por cuanto no hay una dicotomía absoluta entre ambos términos. Así la marginalidad de los centros urbanos fue vista por la sociología rural, que así se constituía con la idea de continuum rural-urbano (Sorokin y Zimmerman, 1930), como la materialidad de un proceso de degrade que los unía con el campo; al mismo tiempo, el continuum folk-urbano (Redfield, 1954) daba lugar a una antropología que, en su búsqueda de legitimar su accionar sobre la sociedad moderna (la propia sociedad del investigador), daba especial importancia a las zonas de transición y confluencia.
Desde entonces, la continuidad entre lo urbano y lo rural ha recibido especial atención7. De entre las teorías que intentan conceptualizar sobre estos fenómenos de continuidad, nos resulta valioso el aporte que el antropólogo Norman Long realiza desde su concepto de interfaz social, el cual “…explora las maneras en que las discrepancias de interés social, interpretación cultural, conocimiento y poder son mediadas y perpetuadas o transformadas en puntos críticos de eslabonamiento o confrontación” (Long, 2007:109)8. Como subraya el autor, “estas interfaces necesitan ser identificadas etnográficamente, no conjeturadas con base en categorías predeterminadas” (Long, 2007:109), con lo cual no podemos de antemano prefigurar qué características tiene una interfaz en particular, sino que será el trabajo etnográfico el que nos permita dar cuanta de
7 “La perspectiva del continuum tendrá gran difusión y diversas versiones, a la vez que importantes críticas, convirtiéndose hasta la década de los años setenta en el principal soporte de la sociología rural” (Camarero, 1993:33)
8 “…Mi uso del término [interfaz] es diferente, ya que deseo acentuar precisamente cómo la multiplicidad de actores y perspectivas involucradas en las interfaces sociales surgen y se combinan a través de los procesos de acomodación y conflicto para generar nuevas formas de organización y entendimiento. Este es el caso incluso donde las dinámicas involucradas llevan a la separación, oposición o a un conflicto renovado. Por lo tanto, defino a las interfaces sociales como los puntos críticos de intersección entre distintos campos sociales por diferencias en valores, intereses sociales y poder. […] la interfaz no es simplemente un mecanismo de enlace sino más bien el “campo de fuerza” entre dos instituciones”. (Long, 2007:327)
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ellas. Partiendo entonces de esta premisa teórico-metodológica, nos proponemos abordar el objeto de estudio “periurbano” a través de un trabajo de campo etnográfico que nos permita dar con las características constitutivas del mismo.
El concepto de interfaz permite pensar a los periurbanos, no como un territorio con características propias, distintivas, sino como la confluencia, la hibridación entre formas complementarias, el campo y la ciudad, que en una síntesis no del todo cristalizada da lugar a un espacio único, de transición. Aceptar y trabajar con esta indeterminación y la potencialidad de hacer del intercambio su razón de ser, hacen de los periurbanos uno de los lugares más interesantes para trabajar sobre la simbiosis urbano-rural. Desde un planteo agroecológico, las políticas públicas orientadas en este sentido permitirían la recomposición del “ciclo de nutrientes”, que desde el siglo XIX ya es conceptualizado como una “brecha metabólica” (metabolic rift) (Foster y Magdoff, 1998; Abbona y Sarandón, 2013)9, principal cuello de botella para cualquier planteo de desarrollo sustentable. Pensar que si al trabajar con un agroecosistema, se lo piensa de forma integrada entre el campo y la ciudad, permite avanzar en políticas públicas específicas de mayor efectividad.
Políticas Públicas Específicas para Periurbanos pampeanos: el rol del INTA.
La situación de los grandes periurbanos pampeanos, como son los casos de Buenos Aires-La Plata, Córdoba y Rosario, presenta en relación al desarrollo de PPE desde el INTA, tres situaciones marcadamente distintas, frente a territorios que tienen sin embargo características similares. Desde el mayor grado de institucionalización alcanzado para la AUyP como es el caso de la EEA AMBA, pasando por el Observatorio O-AUyPA de Córdoba, hasta el caso de Rosario,
9 “Marx proporciona un potente análisis de las principales crisis ecológicas de su época, el problema de la fertilidad del suelo en agricultura capitalista - así como comentarios sobre las otras grandes crisis ecológicas de su tiempo (la pérdida de los bosques, la contaminación de las ciudades, y el fantasma de Malthus de la superpoblación). De este modo, se planteó cuestiones fundamentales sobre el antagonismo de la ciudad y el campo, la necesidad de la sostenibilidad ecológica, y lo que él llama la relación “metabólica” entre los seres humanos y la naturaleza. En su teoría de la brecha metabólica y su respuesta a la teoría de la evolución darwiniana, Marx se trasladó de manera considerable hacia un materialismo histórico-ambiental que tuvo en cuenta la co-evolución de la naturaleza y la sociedad humana” (Foster y Magdoff, 1999:373, la traducción es nuestra).
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donde si bien no existen acciones específicas desde el INTA, sí se ha avanzado mucho en conjunto con el municipio.
En todo este proceso hay que resaltar el rol que viene jugando uno de los programas más exitosos y con más historia dentro de la institución, el Programa ProHuerta10, que en convenio con el Ministerio de Desarrollo Social, viene sosteniendo el INTA desde hace ya más de veinticinco años. Es a través del mismo que se han desarrollado muchas propuestas de promoción y empoderamiento de actores, en nuestro caso de los periurbanos, en relación a la creación de huertas, como primera instancia en la consolidación de políticas orientadas a la AUyP.
Pensando entonces en estos grandes periurbanos, uno de las primeras distinciones que hace falta realizar es atender a que los mismos presentan una gran heterogeneidad producto de que son el aglomerado de distintos municipios (siempre en torno a una ciudad cabecera que ejerce una suerte de “poder gravitatorio social” sobre su entorno), y que al mismo tiempo involucran instancias de gobierno tanto municipales, provinciales como nacionales. Esto, sumado a las distintas escalas que presentan, hace que debamos dar cuenta de estas diferencias. Entre otras cuestiones, porque la forma de definir a los municipios (como partes constitutivas de los periurbanos) varía de provincia en provincia, y mientras en algunas prima una noción de municipio como ciudad, en otras, como el caso de la provincia de Buenos Aires, prima la idea de municipio como distrito.
10El INTA tiene a su cargo la ejecución técnico-operativa del programa, mientras que el Ministerio de Desarrollo Social, a través de la Secretaría de Políticas Sociales, participa en su planificación y efectúa elcontrol de gestión. Desde su creación en 1990, el ProHuerta ha extendido su nivel de cobertura a lo largo del país, llegando a incluir en su operatoria a la totalidad de las provincias y a alrededor de 3500 localidades. Además, la red de vinculación interinstitucional comprende a más de 8900 entidades u organismos de muy diverso tipo, entre ellas municipios, escuelas y ONGs. Los objetivos del programa son: i) Mejorar la alimentación de los sectores de menores ingresos a través de la autoproducción de alimentos; ii) Incentivar la participación comunitaria en la solución de los problemas alimentarios, procurando una mayor capacidad de gestión en la población; iii) Generar tecnologías apropiadas para la autoproducción de alimentos, promoviendo también pequeñas alternativas productivas alimentarias. La estrategia de intervención, por su parte, es de carácter integral y gira en torno a la asistencia técnica (vinculada con una propuesta agroecológica), la capacitación dirigida a técnicos, promotores y beneficiarios, la provisión de insumos críticos (semillas o animales), la generación/adaptación de tecnologías alternativas y la colaboración interinstitucional, a nivel local, para complementar o dar impulso a propuestas de promoción social. El programa cuenta hoy cerca de 624 mil huertas, 130 mil granjas y 3,4 millones de personas involucradas (López Castro, 2006; Giobellina, 2015).
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Y aunque parezca una diferencia menor esto trae consecuencias importantes para la planificación y el desarrollo territorial (Bernazza, 2006)11.
Por otro lado, es importante destacar que desde un planteo agroecológico, la extensión no puede ser transferencista, sino participativa, rescatando y revalorizando el saber local. Por ello, es pertinente un abordaje antropológico que busque poner en valor los conocimientos de los propios sujetos destinatarios de estas políticas de desarrollo (Feito, 2005).
A su vez, otro aspecto a destacar es que el INTA, a través de sus agentes, siempre juega como actor relevante a la hora de operativizar políticas de desarrollo. De allí que sea necesario entender a la extensión, como práctica y como concepto, como la razón de ser de estas políticas de AUyP que bregan por un desarrollo urbano-rural más sustentable.
1) El caso de la EEA AMBA y la metrópolis porteña.
Con un tercio de la población del país (13 millones de habitantes aproximadamente) agrupada en una superficie que representa el 0,5 % del territorio continental argentino, la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) es por sus propias características el conglomerado urbano más importante de la Argentina12. Por esto mismo, su periurbano representa la interface urbano-rural más compleja y dinámica de todo el país. No resulta llamativo entonces que donde más se ha avanzado en la consolidación de políticas públicas específicas para el desarrollo de la agricultura urbana y periurbana -AUyP- desde el INTA sea justamente allí, en el periurbano de la metrópolis porteña. Este cinturón verde abastece de producción hortícola “en fresco” a aproximadamente el 30 % de la
11 “Esta institucionalidad municipal se complejiza, además, porque muchas provincias definen categorías diferentes de municipios, casi siempre relacionadas con el número de habitantes. Algunas, incluso, reconocen gobiernos locales de menor jerarquía que el municipal: comunas, comisiones municipales o de fomento, con mayor o menor capacidad de elegir sus autoridades y ejercer el poder. En algunas provincias, categorías superiores (departamentos) también cuentan con una institucionalidad específica” (Bernazza, 2006).
12 La RMBA agrupa a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires más los 40 partidos más próximos a ésta (aunque los partidos que son incluidos o no pueden variar, como se detalla más adelante). Gran parte de los mismos, los que conforman las llamadas tercera y cuarta coronas, conservan aún gran parte de sus tierras como tierras rurales, razón por la cual representan el espacio más importante para plantear PPE orientadas a la AUyP de proximidad (Barsky, 2010). Mientras tanto, el área estrictamente urbana supone un área mucho más reducida. Frente a los aproximadamente 13.000 km2de la RMBA, su área urbana abarca solo 2.440 km2. Es decir, un tercio de la población nacional vive en una superficie que representa menos del 0,1 % del territorio continental argentino, lo que podríamos caracterizar como la “macrocefalia porteña”.
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demanda urbana, a través de unas 1.500 empresas emplazadas en 16.000 hectáreas. A su vez, de esta superficie, 3.000 hectáreas corresponden a superficie bajo cubierta, las cuales representan el 40 % de la superficie nacional de este tipo de producción (Barsky y Aboitiz, 2011).
La necesidad de avanzar en el estudio, diseño e implementación políticas públicas específicas en relación a AUyP para el conurbano bonaerense comenzó a desarrollarse a comienzos del nuevo milenio, en consonancia con la crisis económica y social que atravesaba nuestro país por ese entonces. Desde institutos de desarrollo creados especialmente para tal fin, en municipios como Moreno, Pilar o Florencio Varela, se comenzaron a gestar equipos de trabajo que fueron dando forma a los abordajes de las problemáticas periurbanas desde las políticas públicas. Muchas de estas iniciativas, previas a la creación de la nueva experimental, tenían a agentes del INTA como actores clave para la promoción de actividades de desarrollo de la AUyP en los partidos del conurbano (Barsky y Aboitiz, 2011).
En este contexto surge la necesidad, desde dentro de la propia institución, de darle prioridad matricial (es decir, posicionar con fuerza dentro de la estructura de áreas estratégicas, programas, proyectos, agencias, experimentales e institutos) al abordaje de la gestión de la agricultura urbana y periurbana. Hacia fines de 2007, la Dirección Nacional encarga a al Centro Regional Buenos Aires Norte -CRBAN- (uno de los quince centros regionales en las que se encuentra dividido el INTA a nivel nacional) que analice la factibilidad de creación de una nueva Estación Experimental Agropecuaria (EEA) orientada íntegramente a la AUyP, para la integración de actividades institucionales en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)13, en el marco, a su vez, de la Propuesta de Fortalecimiento de Extensión que debía implementarse en el Centro Regional. A través entonces de la conformación de una comisión integrada por el CRBAN, el
13 No existe una distinción clara de la diferencia entre la RMBA y el AMBA, e incluso las definiciones de cada una de éstas varían según la institución. Para el caso del INTA, la definición del AMBA corresponde a los 41 partidos más próximos a Capital federal, según la lista que sigue: Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso, Campana, Cañuelas, Coronel Brandsen, Ensenada, Escobar, Esteban Echevería, Ezeiza, Exaltación de la Cruz, Florencio Varela, Gral. Las Heras, Gral. Rodríguez, Gral. San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, La Plata, Lanús, Lomas de Zamora, Luján, Marcos Paz, Malvinas Argentinas, Mercedes, Merlo, Moreno, Morón, Pilar, Presidente Perón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Vicente, San Miguel, Tigre, Tres de Febrero, Vicente López y Zárate.
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ProHuerta AMBA y el CIPAF (Centro de Investigación y Desarrollo para la Agricultura Familiar) se elaboran cinco modelos alternativos de organización para ser considerados por el Consejo Directivo del INTA.
Se decide entonces avanzar en la creación de una nueva experimental, pero para cuya puesta en funcionamiento se trabajó en etapas. Primero se creó, en 2009, una nueva unidad denominada Unidad de Agricultura Urbana y PeriUrbana del AMBA (AUPU AMBA), para avanzar en la gestión estratégica del desarrollo territorial14. Luego, una vez delimitadas las cuatro zonas en los que se dividió la región y junto con la apertura de nuevas agencias de extensión15, el 10 de junio de 2011, por resolución del Consejo Directivo, es creada la nueva Estación Experimental Agropecuaria Área Metropolitana de Buenos Aires (EEA AMBA).
Aunque ya con casi un lustro de existencia, el accionar de la nueva experimental todavía resulta algo relativamente reciente. Con lo cual, al realizar una evaluación de lo actuado y los impactos obtenidos hasta aquí en materia de ordenamiento territorial y fomento de la AUyP en el ámbito del periurbano, debemos ser cautos para medir resultados, ya que la incidencia de estas políticas se vislumbra sólo en el mediano o largo plazo. A su vez, en tanto entendemos que el rol en este sentido no lo juega exclusivamente la experimental, sino sólo a través de la articulación con diversos actores del territorio, resulta por ello imprescindible evaluar precisamente la forma de articulación de la EEA AMBA con otras instituciones, programas, municipios, etc. Evaluar la implementación del Programa Nacional de Agricultura Periurbana16 en articulación con la EEA AMBA resulta por ello fundamental.
Cabe destacar también que mientras el cinturón verde ocupa unas 18.000 hectáreas en zonas contiguas a la ciudad, el espacio productivo agropecuario total
14 Entendida desde el propio INTA como acciones destinadas a fomentar la agricultura urbana y periurbana, contribuyendo a la competitividad, al fortalecimiento de la soberanía y seguridad alimentaria, a la inclusión social y a la preservación y/o recuperación del medio ambiente, poniendo énfasis en el enfoque agroecológico como paradigma a través del cual alcanzar estos objetivos (www.inta.gog.ar/amba).
15 El área fue dividida en cuatro territorios: Urbano, Periurbano Norte, Periurbano Oeste y Periurbano Sur, gestionados a través de nueve agencias de extensión (AER de Avellaneda, Escobar, Ituzaingo, La Plta, Luján, Marcos Paz, Moreno, San Vicente y Tigre) junto con la nueva experimental.
16 Iniciado en 2010 por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (hoy de Agroindustria), el mismo “apunta a promover el ordenamiento territorial, la producción de alimentos y la generación de puestos de trabajo, en las zonas intermedias entre las ciudades y el campo” (Barsky y Aboitiz, 2011).
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de la RMBA (el “gran periurbano”) abarca unas 600.000 hectáreas (Barsky, 2007). Razón por la cual la EEA AMBA debe trabajar tanto en los espacios intersticiales de mayor sensibilidad para la AUyP, como en espacios de carácter más netamente agropecuario, donde el INTA ya cuanta con mucha experiencia. De estas sinergias intra-institucionales cabría esperar una mayor y mejor incidencia en términos de extensión.
Por último, como subrayara el actual director de la EEA, la propuesta de extensión desplegada en el ámbito del periurbano bonaerense excede el propio ámbito del AMBA, ya que “se pueden armar estructuras institucionales semejantes en los periurbanos de las grandes ciudades del país” (Tito, 2013), cuestión que retomaremos en las conclusiones.
2) Observatorio AUPA en la metrópolis cordobesa.
El caso de la metrópolis cordobesa supone el segundo periurbano más importante del país. Con 1.720.000 habitantes agrupados en una superficie de aproximadamente 1.256 km2, la Región Metropolitana de Córdoba concentra el 54 % de la población de la provincia. En este contexto, la AUyP ha jugado un rol central ya que, si bien no pensada muchas veces como tal, ha sido a través de la cual se estructuró el cinturón verde de la ciudad. Sin embargo, lo mismo que para el caso del Gran Buenos Aires, esta periferia urbana presenta serios problemas de pobreza en términos de asentamientos irregulares, de acceso a la salud, a la educación y a servicios esenciales, así como una fuerte competencia por el uso del suelo, especialmente desde la presión que ejerce el sector inmobiliario. La particularidad de encontrarse la ciudad en la ladera de las sierras cordobesas confiere mayor complejidad al periurbano, ya que sumado a lo anterior, hay que destacar problemas ocasionados por el desmonte, problemas de acceso al agua, de inundaciones, así como una forma de urbanización que se inserta en el paisaje montañoso17. Esta serie de problemáticas ha quitado tierras productivas,
17 Por ello la mancha urbana de la metrópolis cordobesa se extiende sobre todo hacia el norte, siguiendo la línea definida por la urbanización del Valle de Punilla, que fuera camino colonial hacia el noroeste y hoy uno de los principales centros turísticos tanto provincial como nacionalmente.
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reduciéndose drásticamente el cinturón verde de producción de alimentos “en fresco” (Giobellina, 2015).
Es en este contexto que, en 2014, es creada la Agencia de Extensión Rural Córdoba, la cual abarca el área geográfica de la Región Metropolitana de Córdoba. La misma trabaja con “un enfoque de desarrollo territorial y sistemas complejos en la gestión y articulación de políticas públicas, promoviendo la seguridad/soberanía alimentaria y el desarrollo de la agricultura urbana y periurbana (AUPU), en un marco de equidad social y sustentabilidad económica y ambiental” (Giobellina y Quinteros, 2015). Su objetivo general es “contribuir a la promoción y gestión del desarrollo del territorio urbano y periurbano de la región Metropolitana de Córdoba”.
Se trabaja desde un enfoque donde la propia AUyP es pensada desde cero desde el paradigma agroecológico. De allí que la denominen Agricultura Urbana, Periurbana y Agroecología (AUPA), entendida como una “actividad estratégica para la sustentabilidad del territorio” y que, como tal, resulte urgente su “preservación, incremento y fortalecimiento”. Es en la nueva AER Córdoba donde, desde mediados de 2013, se está conformando el Observatorio AUPA18. Como iniciativa se propone como objetivo general el “contribuir a generar inteligencia territorial para modelos más sustentables de producción, comercialización y consumo de alimentos saludables –para personas y medio ambiente-, mediante la obtención y sistematización continua de información para la toma de decisiones, y la articulación de actores territoriales, con el fin de implementar actuaciones coordinadas y colaborativas” (Giobellina, 2014).
Dentro de las líneas estratégicas de este observatorio podemos resaltar el apoyo a la acción del programa Pro Huerta para la seguridad y soberanía alimentaria en la región metropolitana de Córdoba, donde se plantea analizar y mapear el impacto del mismo en el territorio, además de, entre otros objetivos,
18 “Los Observatorios son un ámbito de participación, público y privado, para reflexionar, debatir y construir los territorios bajo un enfoque sustentable a partir de generar información y conocimiento sobre los procesos críticos relevantes del territorio para tomar decisiones públicas con menor riesgo y comprendiendo los cambios del entorno. Los Observatorios estarán integrados por organismos de ciencia y técnica, gobiernos locales, sectores productivos, instituciones de productores e industriales, entre otros, no sólo como generadores de información y conocimiento sino como facilitadores del proceso de identificación de demandas y necesidades, construcción de futuros posibles (escenarios) y definición de estrategias, políticas públicas y líneas de acción para la gestión territorial y la planificación institucional” (Vitale et al., 2015).
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avanzar hacia en el ordenamiento territorial y el desarrollo de parques agroecológicos. Al mismo tiempo, otra de las líneas estratégicas se aboca al abordaje integral a la problemática del cinturón verde de la ciudad, “entendiéndolo como un recurso estratégico para la sustentabilidad territorial, la seguridad y la soberanía alimentaria y el desarrollo económico de la agricultura familiar y de pequeños productores” (Giobellina, 2015b). A su vez, se plantea un abordaje integral de la problemática de las zonas de no pulverización (ZNP), para garantizar la salud pública y disminuir la contaminación ambiental, al tiempo que se mantienen actividades productivas en el territorio (Giobellina, 2015b).
Aunque con una estructura mucho menor (sólo una agencia de extensión, frente a nueve más una experimental para el caso de la metrópolis de Buenos Aires), el hecho de que se cuente con al menos una unidad dedicada íntegramente a la gestión de la AUyP para el periurbano cordobés, sumado esto a la acción del observatorio, hacen que esta experiencia de extensión resulte sumamente relevante, tanto para su análisis en términos de políticas públicas, como por el valor que supone posicionar la problemática de los periurbanos desde una política institucional de carácter más nacional.
3) El INTA como articulador de la AUyP. El caso de la metrópolis de Rosario.
Con más de un millón doscientos mil habitantes, el Área Metropolitana de Rosario supone el tercer periurbano más grande de la Argentina. Representa el núcleo de la región agrícola más dinámica e importante del país, ya que se encuentra en un enclave altamente estratégico en términos de exportación de commodities. Cerca del 80% de la producción del país de cereales, aceites y sus derivados se exporta por los puertos del Gran Rosario, siendo la principal metrópolis de una de las zonas agrarias más productivas de Argentina (Lattuca, 2014).
Sin embargo, más allá de esta pujanza económica, el Área Metropolitana de Rosarino no escapa a las mismas serias problemáticas como las antes planteadas para los casos de Córdoba y Buenos Aires-La Plata. Y es justamente bajo el
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apremio de estas problemáticas, sobre todo las referidas a la marginalidad y precariedad de los asentamientos irregulares en las periferias de la ciudad que, desde la décadas del 80´ y 90’, pero sobre todo con la crisis de comienzos del nuevo milenio, se avanza en la consolidación e institucionalización de la AUyP como política municipal. En este proceso, si bien el rol del INTA fue más cómo articulador y facilitador de las acciones del Programa ProHuerta, cabe ponderar su participación institucional para poder trasformar a la AUyP en política municipal.
Tomando como experiencia previa organizativa la desarrollada por el Centro de Producciones Agroecológicas Rosario (CEPAR), una ONG que desde fines de los años ochenta desarrolla propuestas agroecológicas para la AUyP en Rosario, a comienzos de la década de los noventa se da el primer intento de institucionalización. De 1990 a 1997 se asiste a la articulación entre distintas organizaciones públicas, especialmente la Municipalidad y el INTA a través del Programa ProHuerta, que junto con organizaciones civiles (ONG’s fundamentalmente) y el colectivo huertero fueron generando vínculos y afianzando la AUyP como práctica (Ottmann, 2009). Es así que en el año 2002, a partir de mayores sinergias entre estos protagonistas, se llega a la creación del Programa de Agricultura Urbana (PAU), el cual instaura definitivamente la AUyP como política pública, otorgándole presupuesto para el desarrollo de las actividades y su inclusión en la planificación urbana, formando parte del Plan de Ordenamiento territorial y el Plan Estratégico Metropolitano PEM 2008-2018 (Lattuca, 2014). A través del PAU se han creado cinco Parques Huertas (La Tablada, Molino Blanco, El Bosque, Hogar Español y La Flores); cuatro corredores verdes de las vías (al costados de las vías del ferrocarril); tres Huertas Grupales Productivas (La Paloma, Los Horneros y El huerterito); un Vivero y centro demostrativo de inclusión social; un Banco Semillas (Ñanderoga); y tres Agroindustrias Urbanas Sociales. Además de ferias distribuidas por la ciudad para acercar a productores y consumidores.
Resaltando el rol del INTA, el mismo provee (a través del Programa ProHuerta) la capacitación y algunos insumos básicos como semillas y herramientas de mano entre otros. El gobierno de Santa Fe, por su parte,
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contribuye apoyando con financiamiento para infraestructura para riego e invernaderos (Lattuca, 2014). A su vez, entre otras funciones, el Programa ProHuerta INTA realiza la certificación de que todas las verduras producidas en el marco de la agricultura urbana rosarina, son cultivadas con técnicas ecológicas. Al mismo tiempo, en este proceso se ha creado la Escuela Itinerante de artes y oficios “Huertero-Jardinero Especialista en Cultivos Ecológicos para mejorar el ambiente y el hábitat”, en forma conjunta entre el Municipio, la Red de Huerteras-os y el ProHuerta INTA, en el marco del proyecto de certificación de competencias del Ministerio de Trabajo de la Nación y el ProHuerta INTA (Lattuca, 2014). Como subraya Antonio Lattuca, alma mater y coordinador del PAU: “el trabajo mancomunado del Municipio, el ProHuerta INTA y el CEPAR generó una fuerte sinergia que hizo que las redes se multiplicaran” (Lattuca, 2014).
En este proceso, Rosario ha sido sede también de las dos primeras Jornadas Técnicas Argentinas de Agricultura Urbana, organizadas de forma conjunta entre el Ministerio de la Producción del Gobierno de Santa Fe, la Universidad Nacional de Rosario, la Secretaria de Desarrollo Social de la Nación, la Red de Huerteras-os de Rosario y el propio INTA.
Como se ve, gran parte del avance que se ha registrado en materia de AUyP en la metrópolis rosarina está asentado en el accionar del INTA que, aunque no de forma protagónica, ha posibilitado afianzar esta política pública desde el municipio.
Algunas consideraciones finales.
Al realizar este recorrido de la serie de herramientas institucionales desplegadas por el INTA en los periurbanos pampeanos observamos una graduación desde una mayor institucionalización (como el caso de periurbano bonaerense) hacia una casi nula (como en el caso de Rosario), pasando por la apertura de al menos una agencia de extensión (el caso de Córdoba). Aunque, como se vio, esto no quiere decir que el INTA no tenga presencia en todos estos casos. Ya que estas diferencias pueden deberse a las particularidades de cada uno de estos entramados urbana-rurales, junto con historias de desarrollo propias,
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no podemos de antemano predeterminar que organización institucional es la mejor. El presente trabajo busco brindar un somero panorama de las discusiones que encierra el abordaje de las problemáticas periurbanas, tanto conceptualmente como para la implementación de políticas públicas específicas. El tema no se encuentra agotado, sino todo lo contrario. Quisimos simplemente realizar un primer acercamiento al análisis de las políticas públicas que, especialmente para el caso de los periurbanos, necita una institución como el INTA.
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